DOSYA 16. Sayı (Eylül Ekim 2007)

Türkiye'de Atık Yönetimi Ulusal Düzenlemeler ve Uygulama Sonuçlarının Değerlendirilmesi
Bu denetim raporunda temel olarak Türkiye’nin çok sayıda yasal düzenleme, uluslararası anlaşma, ulusal plan, program vb. dokümanlarla çerçevesi belirlenen ulusal atık yönetim stratejisinin kapsamı, amaçları ve araçları, kurumsal yapısı ve uygulamadaki başarısı değerlendirilerek, geliştirilmesine ihtiyaç duyulan boyutları için öneriler getirilmiştir.

Raporun 1. Bölüm’ünde ulusal atık yönetim stratejisinin temel kaynakları ve bu stratejiyi geliştirmeye yönelik çabalara kısaca göz atıldıktan sonra, entegre bir atık yönetim sisteminin temel unsurlarını oluşturan atık önleme, geri kazanım ve kazanılamayacak atıkların güvenli depolanması ile, aykırı davranışların cezalandırılması bağlamında ülkemizce uygulanan politikalar ve bunların başarısı 2. Bölüm’de değerlendirildi. 3. Bölüm’de Çevre ve Orman Bakanlığının AB üyelik sürecinin de etkisiyle son yıllarda hız kazanan faaliyetleri incelenmiş ve uzun süreli ihmallerin etkilerinin giderilmesi ve AB standartlarının yakalanması için yapılması gerekenler üzerinde durulmuştur.

Ülkemizin başkenti ve ikinci büyük kenti olması ve atık yönetimi konusunda kronikleşen sorunlarının varlığı nedeniyle Ankara metropol alanındaki atık yönetimi uygulamaları, Ankara Büyükşehir Belediyesi ve Çevre ve Orman İl Müdürlüğü’nün faaliyetleri özelinde incelenerek, ulusal stratejinin yerel düzeydeki yansımaları 4. Bölüm’de değerlendirilmeye çalışılmıştır. 5. Bölüm’de ise, daha önceki bölümlerde ortaya konulan bulgular göz önünde bulundurularak, atık yönetim stratejisinin geliştirilmesi ve uygulama kapasitesinin güçlendirilmesi için alınması gereken önlemler üzerinde yoğunlaşılmıştır.

Temel Bulgu ve Öneriler Bulgular

Başta Anayasamız olmak üzere, birçok yasada çevrenin korunması ve geliştirilmesine yönelik düzenlemeler yer almakta ve bu düzenlemelerin sayısı, çevrenin artan önemine paralel olarak gün geçtikçe artmaktadır. Çevre mevzuatımızın en kapsamlı alanlarından birisini de atık yönetimine ilişkin düzenlemeler oluşturmaktadır. Atık yönetimi alanında halen 9 adet yönetmelik yürürlükte olup, bu yönetmelikler Avrupa Birliği müktesebatına uyum amacıyla ve çeşitli projeler kapsamında geliştirilerek güncellenmiş ya da yeniden düzenlenmiştir.

Yasal düzenlemeler ve diğer ulusal plan, program vb. dokümanlar, atık yönetim stratejisi için güçlü bir temel oluşturmaktadır. Ancak atık yönetiminin hedeflerini, temel ilke ve politikalarını ve bunlara ulaşmak için gerekli araçları belirleyen bir strateji belgesi henüz hazırlanmış değildir. Oysa gerek ulusal mevzuatımız ve kalkınma planlarımız, gerek uluslararası taahhütlerimiz ve gerekse Avrupa Birliği’ne uyum bağlamında gereklerini yerine getirmekle yükümlü olduğumuz AB direktifleri, atık yönetimine ilişkin olarak ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde strateji ve planlar hazırlanmasını ve uygulamaya geçirilmesini zorunlu kılmaktadır.

Atık yönetimi alanındaki yetki ve sorumlulukların çok sayıda kurum ve kuruluş arasında paylaştırılmış olması, bunlar arasındaki koordinasyon ve işbirliğini önemli kılmaktadır. Ancak uygulamada başta belediyeler olmak üzere, atık yönetimi alanında teknik ve mali destek sağlamak, denetleme ve izleme yapmak, izin ve ruhsat vermek ve koordinasyon sağlamakla görevli kurum ve kuruluşlar arasında yeterli bir işbirliği bulunmadığından, bu hizmetlerin belirli standartlara uygun, etkin, istikrarlı ve çevreye zarar vermeyecek bir şekilde yürütülmesi mümkün olmamıştır.

Atık yönetimi ile ilgili sorunların temelinde, sorumlu kurum ve kuruluşların kurumsal ve teknik kapasitelerinin oldukça yetersiz olması yatmaktadır. Çevre ve Orman Bakanlığı’nın genel olarak yeterli kurumsal yapıya ve uygulama kapasitesine sahip olmadığı, bakanlığın da dahil olduğu birçok ulusal ve uluslararası çalışmanın çıktılarında açıkça ifade edilmiştir.

Atık yönetiminde temel uygulayıcı birim olan belediyeler de, bu alanda yeterli kurumsal kapasiteye sahip değildir. Belediyeler çoğunlukla atıkların sadece toplanması ve taşınması faaliyetleri ile ilgilendiklerinden ve bu hizmetler de ihale yoluyla özel firmalara gördürüldüğünden, idari yapılarında atık yönetimine pek yer vermemektedirler. Bu da hem denetim ve izleme faaliyetlerinin etkin bir şekilde yürütülmesine, mevcut altyapının geliştirilmesi, rehabilite edilerek çağdaş standartlara kavuşturulmasını sağlayacak bir mekanizmanın kurulamamasına yol açmaktadır. Kalkınma planları ve diğer ulusal planlar ile Ulusal Programda belediyelerde atık yönetim birimlerinin oluşturulması öngörüldüğü halde, ülkemizin başkenti ve ikinci büyük kenti olan Ankara’da Büyükşehir Belediyesi bünyesinde dahi ayrı bir atık yönetim birimi bulunmamakta, kronikleşen sorunlarına rağmen bu kentte atık hizmetleri Satınalma Daire Başkanlığı bünyesinde yer alan Küşat Müdürlüğü’ne bağlı bir şeflik tarafından yürütülmeye çalışılmaktadır.

Atık yönetim stratejisinin geliştirilmesi ve uygulama kapasitesinin güçlendirilmesi amacıyla bakanlığın kuruluşundan itibaren çok sayıda çalışma yürütülmüş; ancak bu çalışmalarda istikrar sağlanamadığı için birçoğu sonuçlandırılamamış, sonuçlandırılanlar da çoğunlukla uygulamaya geçirilememiştir. Yarım bırakılan ya da uygulamaya aktarılamayan çalışmalar zaman içinde yenilenerek, gereksiz tekrarlara, verimsizliğe ve sonuçta hedeflerin sürekli ötelenmesine neden olunmuştur. 1995’ten itibaren uluslararası kuruluşlarca finanse edilen ve Çevre ve Orman Bakanlığı ile belediyeler tarafından yürütülen birçok projenin kapsamı da çoğunlukla mevcut durumun analizi, fizibilite çalışmaları ve yapılması gerekenlere dair öneri geliştirilmesinden ibaret kalmıştır.

Atık yönetimine ilişkin bir diğer temel sorun, uygulama iradesinin çok sınırlı kalmış olmasıdır. Çeşitli tarihlerde yürürlüğe konulan birçok yasa ve yönetmelik ile "Ulusal Çevre Eylem Planı" gibi düzenlemelerin gerçek anlamda hayata geçirilmeleri mümkün olmamıştır. Yeterli örgütsel ve teknik kapasitenin olmayışı, bu tür düzenlemelerin çoğunlukla belge üzerinde kalmasını kaçınılmaz kılmıştır.

Atık yönetimi politikalarının formülasyonunda ve uygulamaya geçirilmesinde büyük önem taşıyan, yüksek kaliteli veri (envanter) ihtiyacını karşılayacak bir mekanizmanın henüz kurulamadığı görülmektedir. Envanter oluşturma görevinin ise, Bakanlığın değişik birimlerine mükerreren verildiği, ancak uygulamada bu birimlerden hiçbirinin kaydadeğer bir başarıya ulaşamadığı tespit edilmiştir. Buna karşın atık envanteri oluşturmak amacıyla TÜİK ile yapılan protokol ve tehlikeli atıklar için bir elektronik veri tabanı oluşturulmuş olması, bu alandaki eksikliğin kısa vadede giderilebileceğini göstermektedir.

Bakanlığın atıkların çevresel zararlarının azaltılmasına yönelik izleme ve denetim faaliyetleri çok sınırlı düzeyde kalmaktadır. Merkezi denetim birimlerinin denetim çalışmaları yılda birkaç il ve çok az sayıdaki (20-25 kadar) tesis ile sınırlı kalmakta, önceden haberli olarak gerçekleştirilen bu denetimler, genellikle herhangi bir yaptırım ile sonuçlanmamaktadır. Dolayısıyla bu denetimlerin etkin olduğunu söylemek mümkün değildir. İl müdürlüklerinin denetim faaliyetlerinin ve bu denetimler sonucu uygulanan cezalar da, bu birimlerde görevli teknik personelin sayı ve niteliğine, mülki idare amirleri de dahil olmak üzere üst yöneticilerin yaklaşımlarına vb. faktörlere bağımlı olarak ilden ile ve dönemden döneme bariz farklılıklar göstermiştir. Örneğin 2004 yılında aralarında Çorum’un da bulunduğu 5 il cezaların % 50’sinden fazlasını öderken, aralarında büyük illerin de bulunduğu 17 ilde hiç ceza uygulamasına başvurulmadığı görülmektedir. Keza küçük bir il olan Şırnak’ın ödediği ceza miktarının, büyük ve çevre kirliliğinin en yoğun olduğu illerimizin başında yer alan Konya’dan 2.5 kat fazla olması dikkate değer bulunmuştur.

Atık yönetiminin finansmanında, "kirleten öder" prensibi gereği tüm maliyetlerin atık üreticilerince karşılanması ve bunu sağlayacak araçların oluşturulması gerekmektedir. Ancak bu ilkenin etkin bir şekilde hayata geçirilmesi, atık hizmetlerinin ücretlendirilmesinde maliyet unsurunun dikkate alınmaması, altyapının yetersiz ve denetim ve izleme faaliyetlerinin sınırlı olması gibi nedenlerle mümkün olamamıştır. Bu durum, atık azaltımı, geri dönüşüm ve sağlıklı bertaraf gibi temel çevre politikalarının da etkin bir şekilde uygulamaya geçirilmesini güçleştirmekte; çevre dostu teknolojilerin özendirilmesi ya da çevreyi kirletici atık uygulamalarının caydırılması yeterince sağlanamamaktadır.

Uzun yıllar ihmal edilen ve halen arka plana itilen atık yönetimine ilişkin kronikleşen sorunların çözümü, büyük ölçekli ve yüksek maliyetli yatırımlar gerektirmektedir. Öncelikle sayıları henüz 16 olan düzenli depolama alanlarının hızla artırılması ve mevcut vahşi depolama alanlarının zaman geçirilmeden, belirli bir program dahilinde rehabilite edilmeleri gerekmektedir. Ancak mevcut yapı ve kaynaklarla bu faaliyetlerin başarıyla yürütülmesi çok zor görünmektedir. Temel uygulayıcı birimler olan belediyeler bu yatırımları karşılayacak kaynaklara sahip olmadıkları gibi, "kirleten öder" ilkesi gereği atık yönetim maliyetlerini tümüyle atık üreticilerinden karşılamalarını sağlayacak vergi ya da ücretlendirme gibi araçlardan yoksundurlar.

Atıkların kaynağında ayrıştırılması ve geri kazanılabilecek olanlarının ekonomiye kazandırılması, atık yönetimi politikalarının temelini oluşturduğu halde, ülkemizde kaynağında ayrıştırma ve geri kazanım faaliyetleri çok düşük düzeydedir. Esasen yürürlükteki mevzuatımız, haneler dahil olmak üzere tüm üretim, dağıtım ve satış üniteleri ile nihai tüketicilere ayrıştırma sorumluluğu yüklemiş ve aykırı davranışlara cezai müeyyide öngörmüştür. Hatta düzenli depolama alanlarına organik atıklar dışındaki atıkların kabulünü yasaklayarak, bir yerde geri dönüşümü zorunlu tutmuştur. Buna karşın geri dönüşüm büyük ölçüde sokak toplayıcılığı sistemi ile çok sağlıksız koşullarda gerçekleştirilmekte; geri dönüşüm zorunluluğu bulunan üretim ve dağıtım firmaları da, bu faaliyeti doğrudan üstlenmek yerine, çoğunlukla sokak toplayıcılığı sistemini finanse etmek suretiyle bildirim yükümlülüğünü (kotalarını) karşılamaktadır.

Türkiye’nin tek tehlikeli atık bertaraf tesisi olan İZAYDAŞ, ülkemizde yılda üretilen 2 milyon ton tehlikeli atığın sadece %5’ini bertaraf edebilmekte, doğal ortamlara kontrolsüz bırakılan ya da evsel atıklarla birlikte belediye çöplüklerine atılan tehlikeli atıklar, insan ve çevre sağlığı açısından ciddi bir tehdit oluşturmaktadır. Enfeksiyon kaynağı olan ve başta Hepatit ve AİDS gibi bulaşıcı hastalıkların insanlara bulaşmasında yüksek risk içeren tıbbi atıklar da, büyük illerdeki bazı iyi uygulama örnekleri dışında genellikle herhangi bir işlemden geçirilmeden, doğrudan belediye atık depolama alanlarına gelişigüzel dökülmektedir.

Atık yönetimi alanında ihtiyaç duyulan sosyal ve kültürel altyapının güçlendirilmesine yönelik araştırma ve geliştirme faaliyetleri ile eğitim ve bilinçlendirme çalışmaları da çok yetersiz düzeydedir. Bunun bir sonucu olarak halkın ve atık üreticilerinin yeterli bilinç düzeyine sahip olmamaları ve gönüllü katkılarının sınırlı kalması, atık yönetimi uygulamalarının başarısını olumsuz etkileyen faktörlerden birisidir.

*Ancak ülkemizde çevre bilincinin gelişmesine paralel olarak, çevrenin korunması ve sürdürülebilir bir atık yönetiminin geliştirilmesi yönünde güçlü bir duyarlılık oluşmuştur. Bu duyarlılık, sorunların çözümünün daha fazla ertelenmemesinde ve sürdürülebilir bir yapının geliştirilmesinde tüm toplumsal kesimlerin katılımını sağlayacak güçlü bir güvence oluşturmaktadır.

Öneriler

Atık yönetimine ilişkin sorunların çözümü için öncelikle kurumsal kapasitenin geliştirilmesi zorunludur. Bakanlığın kurumsal kapasitesinin etkin bir izleme, denetim ve raporlama altyapısının geliştirilmesi, ilgili kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve koordinasyonun artırılması, araştırma, eğitim ve yönlendirme faaliyetlerine ağırlık verilmesini sağlayacak şekilde güçlendirilmesi gerekmektedir. Bakanlığın taşra teşkilatlarının da yönetsel ve teknik kapasiteleri güçlendirilerek, etkin bir izleme ve caydırma işlevi görmeleri sağlanmalıdır.

Atık yönetiminin temel uygulayıcı birimleri olan yerel yönetimlerin de bu alandaki sorumlulukları ile orantılı bir kapasiteye ulaşmaları sağlanmalıdır. Bakanlık yerel yönetimlerde, yerel yönetimin türü ve büyüklüğünü göz önünde bulundurmak suretiyle model atık yönetim birimlerinin oluşturulmasını sağlamalı ve bunların yapılandırılmalarında ve işleyişlerinde uyulacak standartları belirlemelidir. Çevre ve halk sağlığı ve tüm insanlığın ortak geleceği için büyük önem taşıyan bu alandaki faaliyetlerin ilgisiz ve yetkisiz birimler tarafından yürütülmesine izin verilmemelidir.

Atık yönetimine ilişkin mevzuatın, özellikle uygulama kapasitesinin güçlendirilmesini sağlayacak bir yaklaşımla geliştirilmesine devam edilmelidir. Ulusal mevzuatımızın ve uluslararası taahhütlerimizin de bir gereği olan ve etkin bir atık yönetiminin temel çerçevesini oluşturacak çeşitli düzeylerdeki atık yönetim planlarının geciktirilmeksizin hazırlanması ve yürürlüğe konulması sağlanmalıdır. Keza uygulama kapasitesinin güçlendirilmesinde önemli rol oynayacak rehberlerin de, iyi uygulama örneklerini ve uluslararası kıyaslamaları içerecek şekilde geliştirilmesine öncelik verilmelidir.

Atık yönetimi konusunda çeşitli düzeylerde yetki ve sorumluluk sahibi olan kurum ve kuruluşlar arasındaki bilgi akışını sürekli ve işlevsel kılacak önlemler alınmalıdır.

Bu konuda Bakanlık gerekli mekanizmaları oluşturmalı ve işbirliği ve koordinasyonun kurumsallaşmasını sağlayacak önlemleri almalıdır. Güçlü bir koordinasyon ve işbirliği için, yetki ve sorumlulukların mümkün olduğunca daha az sayıda kurum ve kuruluş arasında paylaştırılması ve eski düzenlemelerden kaynaklanan yetki örtüşmeleri ve aşırı yetki dağınıklığının giderilmesi de büyük yararlar sağlayacaktır. İlgili mevzuatın taranarak mükerrerliklerin ve gereksiz yetki dağınıklığının giderilmesi amacıyla sadeleştirilmesi, kurumların daha etkin çalışmasını ve ulusal kaynakların daha rasyonel kullanımını mümkün kılacaktır.

Denetim ve izleme faaliyetleri yaygınlaştırılmalı ve etkinliği artırılmalıdır. Bu amaçla Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatlarının çok sınırlı olan denetim kapasiteleri süratle güçlendirilmeli, denetimlerden sonuç alınabilmesi için müeyyidelendirme mekanizmasının etkin işletilmesinin önündeki engeller kaldırılmalıdır.

Keza başta belediyeler olmak üzere, yetkili ve sorumlu kuruluşların denetimlerde daha etkin rol almaları sağlanmalı ve bunlar arasında denetim alanında da etkin bir koordinasyon ve işbirliği sağlanmalıdır.

Denetimi Yürüten Ekip:

Uzman Denetçi Dr. H. Ömer Köse

Uzman Denetçi Sait Ayaz

Denetçi Burak Köroğlu

 

---

R E K L A M